PRINCIPAIS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO NO BRASIL: DE GETÚLIO VARGAS ATÉ 2024
MAIN PUBLIC POLICIES ON FOOD AND NUTRITION IN BRAZIL: FROM GETÚLIO
VARGAS TO 2024
PRINCIPALES POLÍTICAS PÚBLICAS DE ALIMENTACIÓN Y NUTRICIÓN EN BRASIL: DE GETÚLIO VARGAS AL 2024
Tipo de artigo: Artigo de Revisão
Autores
Bacharel em Nutrição, Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro - UNIRIO Orcid.org/0009-0000-0559-3093
Doutora, Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro - UNIRIO
Orcid.org/0000-0003-3946-7305
Ao longo das décadas foram implementadas várias políticas públicas de alimentação e nutrição numa tentativa de melhorar a situação da fome no país, porém, sem muito sucesso, já que segundo o relatório da Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura, em 2023 ainda existiam 21 milhões de brasileiros em situação de insegurança alimentar no país. Com isso, o objetivo deste estudo é fazer um mapeamento das principais políticas públicas de alimentação e nutrição no Brasil, desde 1930 até 2024. Para a realização deste estudo foi feito uma revisão narrativa longitudinal da literatura, com abordagem qualitativa.
O que se pode concluir é que as políticas públicas de alimentação e nutrição, são marcadas por descontinuidades, não cobrem a todos e tem grande influencia do governo que está no poder no momento em que aquela política está sendo executada, tornando-as mais vulneráveis.
DESCRITORES: Fome; Segurança Alimentar; Políticas Públicas de Alimentação.
Over the decades, several public food and nutrition policies have been implemented in an attempt to improve the hunger situation in the country, however, without much success, since according to the report by the Food and Agriculture Organization of the United Nations, in 2023 there were still 21 million Brazilians in a situation of food insecurity in the country. Therefore, the objective of this study is to map the main public food and nutrition policies in Brazil, from 1930 to 2024. To carry out this study, a longitudinal narrative review of the literature was carried out, with a qualitative approach.
What can be concluded is that public food and nutrition policies are marked by discontinuities, do not cover everyone and are greatly influenced by the government in power at the time the policy is being implemented, making them more vulnerable.
A lo largo de décadas, se implementaron varias políticas públicas de alimentación y nutrición en un intento de mejorar la situación del hambre en el país, sin embargo, sin mucho éxito, ya que según el informe de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, en 2023 todavía había 21 millones de brasileños en situación de inseguridad alimentaria en el país. Por lo tanto, el objetivo de este estudio es mapear las principales políticas públicas de alimentación y nutrición en Brasil, de 1930 a 2024. Para realizar este estudio, se realizó una revisión narrativa longitudinal de la literatura, con enfoque cualitativo.
Lo que se puede concluir es que las políticas públicas de alimentación y nutrición están marcadas por discontinuidades, no cubren a todos y tienen gran influencia del gobierno que está en el poder en el momento de implementarse, lo que las hace más vulnerables.
A fome no Brasil é um problema antigo, que permanece até os dias atuais. Ainda em 2023, o Brasil tinha 21 milhões de pessoas em situação de insegurança alimentar (1). No Brasil, o médico Josué de Castro foi um dos pioneiros a pesquisar sobre a fome no País e suas consequências na vida dos trabalhadores. A pesquisa de Josué de Castro deu visibilidade para a alimentação e nutrição no país. Então, em 1938, durante o governo do presidente Getúlio Vargas, ocorre a regulamentação da lei do salário mínimo e da formulação chamada ração essencial mínima (2).
Ao longo das décadas, foram implementadas várias políticas públicas de alimentação e nutrição (PPAN) para tentar combater a fome, além da criação de leis para garantir a Segurança Alimentar e Nutricional (SAN), no País, como a Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN). Porém, é possível observar através de levantamento e análise que existirem falhas na execução destas Leis e destas políticas públicas.
A inserção da temática de SAN na agenda governamental brasileira, ainda que tenha alcançado diversas conquistas ao longo dos anos, tiveram vários problemas como restrição de recursos e baixa cobertura relacionada ao tamanho do país. Com isso, o combate a fome foi pautado por avanços, mas também retrocessos e descontinuidades, ficando a depender da agenda do governo que estava no poder em cada época, causando um cenário de fragilidade no enfrentamento da fome no País (3).
No Brasil, o direito à alimentação está previsto, no artigo 6° da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, através da Emenda Constitucional nº 64, que incluiu a alimentação entre os direitos sociais dos cidadãos brasileiros. Logo, torna-se obrigação do estado promoção e proteção à alimentação adequada de todos os brasileiros.
Dessa forma, o objetivo deste estudo é analisar as PPAN no Brasil, desde a era do presidente Getúlio Vargas, na década de 1930, até o ano de 2024, seus impactos, retrocessos e avanços. Sendo esperado que os resultados deste estudo possam contribuir para o entendimento do cenário atual da fome no País, e potencialmente levando aos caminhos e estratégias para esse combate.
Este estudo é uma revisão narrativa longitudinal, retrospectiva da literatura, que adotou uma abordagem qualitativa para analisar as PPAN no Brasil, desde a era do Presidente Getúlio Vargas, na década de 1930 até 2024. Foi usado como mecanismo de busca o Google Acadêmico e banco de dados como o Scientific Electronic Library Online (SciELO). A pesquisa também se estendeu nas bases de dados governamentais relevantes, como o gov.br, para obter documentos oficiais e relatórios de políticas.
Foram incluídos para coleta de dados relatórios governamentais, legislação, artigos acadêmicos e relatórios de avaliação de políticas relacionados a PPAN no Brasil. A seleção dos estudos foi baseada na relevância e pertinência dos documentos em relação ao objetivo que é de analisar as políticas públicas de alimentação e nutrição no Brasil.
Além de depender da agenda governamental, as PPAN têm influência direta do governo que está no poder naquele momento em que a política está sendo executada ou planejada. Além de depender também de outros fatores, como a estrutura gerencial e hierárquica das instituições envolvidas no processo de implementação e monitoramento, sendo este essencial para detectar se tal programa surtiu o impacto desejado (4).
Se faz também, de extrema importância, para o cumprimento dessas políticas públicas, o diálogo permanente com a sociedade civil, para quem essas políticas públicas são criadas, tanto para o desenvolvimento, quanto para fiscalização após sua implementação (4). Para tentar resolver o problema da insegurança alimentar e nutricional no Brasil, na década de 1930, houve a regulamentação do salário mínimo no Brasil, que foi feita durante o governo do então presidente Getúlio Vargas, por meio do Decreto Lei nº 399, 30 de abril de 1938.
O salário mínimo foi criado com o objetivo de garantir aos trabalhadores um padrão mínimo de vida, capaz de assegurar suas necessidades básicas. Na constituição de 1988, durante a redemocratização do País, o salário mínimo fica definido com o objetivo de cobrir todas as necessidades do trabalhador, é unificado em todo território nacional, para fins de combate sobre a desigualdade de salários entre as regiões, além de ter a obrigação de reajuste anual acompanhando a inflação, a fim de manter o poder aquisitivo do trabalhador (5). Contudo, apesar do salário mínimo ter esse intuito, o mesmo não consegue cobrir as suas necessidades básicas do trabalhador, incluindo alimentação, por conta da inflação e do custo de vida. Com a renda comprometida, não é possível garantir a segurança alimentar e nutricional dos indivíduos.
SAPS:
Após a regulamentação do salário mínimo, foi criado o Serviço de Alimentação da Previdência Social – SAPS, que surgiu na década de 1940, ainda com o governo de Getúlio Vargas. O SAPS era um “restaurante popular” instalado para atender aos trabalhadores que eram vinculados com a previdência social. Seu propósito era fornecer alimentação adequada a preço popular para manter os trabalhadores saudáveis, combater a fome e a desnutrição entre a classe operária e aumentar a produtividade. O SAPS chegou a ter 42 restaurantes espalhados por várias cidades do País e funcionou por 27 anos até que, em 1967, foi extinto pelo governo militar, que por sua vez, alegavam que no SAPS aconteciam encontros de sindicalistas que eram contra o governo da época (6).
PNAE:
Outra PPAN importante, foi o Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE, criado em 1955, está em vigor até os dias atuais. O PNAE é o programa de alimentação e nutrição escolar mais importante do Brasil, sendo um programa federal que funciona através da transferência de recursos financeiros federais aos estados e municípios para contribuir com a merenda escolar dos estudantes de cada estado e município. O PNAE cobre todas as etapas e modalidades da educação básica nas redes municipal, distrital, estadual e federal e nas entidades qualificadas como filantrópicas ou por elas mantidas, nas escolas confessionais mantidas por entidade sem fins lucrativos e nas escolas comunitárias conveniadas com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
Hoje, o PNAE atende mais de 40 milhões de estudantes em todo o Brasil, e sua existência é fundamental para garantir a merenda escolar (7). O PNAE tem também um papel social do País, já que o Art. 14 da Lei nº 11.947/2009 estabelece que, no mínimo, 30% do valor dos recursos federais do PNAE repassados pelo FNDE deve ser investido na compra direta de produtos da agricultura familiar, medida que estimula o desenvolvimento econômico e sustentável das comunidades (7).
PAT:
Outro programa importantíssimo, e que está em vigor até hoje, é o Programa de Alimentação do Trabalhador – PAT. O PAT foi criado em 1976, instituído pela Lei nº 6.321, de 14 de abril de 1976, e atualmente, encontra-se regulamentado pelo Decreto n° 11.678/2023. O objetivo do PAT é incentivar as empresas a fornecer alimentação aos trabalhadores, principalmente os de baixa renda, visando combater a desnutrição e a fome, a fim de melhorar as condições de saúde, mas também para aumentar a produtividade. O custo do PAT é dividido entre empresa, trabalhador e governo, entretanto a gestão do PAT é compartilhada entre o Ministério do Trabalho e Emprego, a Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda e o Ministério da Saúde. A empresa que adere ao PAT ganha incentivos fiscais, como por exemplo, a dedução do imposto de renda, e em troca precisa fornecer aos trabalhadores, refeição, cartão alimentação e/ou até cesta básica de alimentos. O programa atende atualmente mais de 21,5 milhões de trabalhadores brasileiros, dos quais aproximadamente 86% recebem até 5 salários mínimos e é fundamental para a alimentação de muitos trabalhadores (8).
Bolsa Alimentação:
O programa Bolsa Alimentação foi um programa federal de transferência de renda, criado em 2001. O programa visava ao atendimento de crianças menores de 6 anos e gestantes de baixa renda e foi uma tentativa de auxiliar financeiramente famílias que estivessem em situação de extrema pobreza, contribuindo com a alimentação das mesmas. Além do bolsa alimentação também tinham outros dois importantes programas sociais, o Vale Gás, do Ministério de Minas e Energia e a Bolsa Escola, do Ministério da Educação - MEC (3).
Ainda de acordo com Silva (3), a existência de critérios diferentes para elegibilidade, bancos de dados separados para beneficiários e métodos de implementação variados de cada um desses programas, incluindo o bolsa alimentação, impediram uma coordenação mais eficiente entre eles e outras iniciativas em andamento para reduzir a pobreza e garantir a segurança alimentar no país.
Então, no ano de 2003, alguns dos programas sociais existentes foram unificados, como o Bolsa Escola, o Bolsa Alimentação, o Auxílio Gás e o Cartão Alimentação para criação do Bolsa Família.
Fome Zero e Bolsa Família:
Dos programas mais importantes de alimentação e nutrição no Brasil no século XXI, estão o programa fome zero e o programa bolsa família, ambos lançados em 2003, pelo governo federal (9), o programa fome zero é um programa transversal com várias medidas e ações para combater a fome e a pobreza no país. O intuito era não só combater a fome, mas também as causas estruturais da fome e também trazer noção de cidadania aos brasileiros. A implementação do Fome Zero foi acompanhada pela criação do Programa Cartão Alimentação e do Programa de Aquisição de Alimentos - PAA, o Programa Um Milhão de Cisternas, entre outras iniciativas de promoção da segurança alimentar. O Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional - CONSEA, foi recriado como órgão de assessoramento imediato à Presidência da República, e surgiu um amplo processo de mobilização popular em torno do tema.
O programa bolsa família foi parte do programa fome zero, e é o maior programa de transferência de renda do Brasil, o programa tem como eixo principal o repasse de verba para famílias que estão em situação de pobreza ou extrema pobreza, ao longo dos anos o programa sofreu algumas mudanças, sendo até extinto em 2021 e dando lugar ao auxilio Brasil, que também era um programa de transferência de renda, porém, em 2023, com a posse do presidente eleito Luiz Inácio Lula da Silva, o programa foi ativado novamente.
Auxílio Brasil:
O Auxílio Brasil foi apresentado como uma reformulação do programa Bolsa Família. O Auxílio Brasil trouxe algumas mudanças em relação ao Bolsa Família, como o aumento no valor médio dos benefícios e a inclusão de novas categorias de beneficiários. Porém, o auxilio Brasil durou apenas 2 anos, sendo extinto em 2023, com a volta do Programa Bolsa Família.
Retomada do Bolsa Família:
O Programa Bolsa Família foi retomado em 2023, e no seu relançamento, foi criado o Benefício Primeira Infância, com o pagamento de R$ 150 adicionais por criança de zero a seis anos – 8,98 milhões de crianças contempladas já em março (9). Ainda de acordo com o Ministério do Desenvolvimento Social (9), o programa foi reestruturado com valor per capita pago a cada pessoa da família: R$ 142; Cada família recebe, no mínimo, R$ 600; Dependendo da composição familiar, pode ser necessário o repasse do Benefício Complementar para que o lar atinja o valor mínimo de R$ 600; Benefício Primeira Infância (zero a seis anos): R$ 150 por criança; Benefício Variável Familiar: R$ 50 para gestantes, crianças e adolescentes (sete a 18 anos); Benefício Variável Familiar Nutriz: R$ 50 para famílias que tenham crianças de até seis meses; Benefício Extraordinário de Transição: para casos específicos, garantindo que ninguém receba menos do que recebia no programa anterior.
A Regra de Proteção, novidade incorporada também em junho de 2023, garante que, mesmo conseguindo um emprego e melhorando a renda, a família permaneça no programa por até dois anos, desde que cada integrante receba o equivalente a até meio salário mínimo. O objetivo é assegurar maior estabilidade financeira e estimular o emprego e o empreendedorismo. Se a família perder a renda depois dos dois anos ou tiver pedido para sair do programa, ela tem direito ao retorno garantido. O benefício volta a ser pago imediatamente (9).
No Brasil há diversas políticas públicas de alimentação e nutrição. A primeira política pública de alimentação e nutrição do País já que tem quase um século, porém, ainda sim o País continua enfrentando desafios significativos na erradicação da fome. Em 2022, a FAO divulgou um relatório indicando que aproximadamente 15 milhões de brasileiros enfrentavam insegurança alimentar. Paralelamente, a Rede PENSSAN reportou que cerca de 33 milhões de brasileiros estavam em situação de grave insegurança alimentar no mesmo período. Apesar das discrepâncias nos números, ambos os relatórios evidenciam de forma clara que o país ainda confronta essa séria questão de saúde pública.
Dos vários artigos, documentos e relatórios analisados, nesta pesquisa, a maioria deles evidenciam que o cerne do problema, parece ser a desigualdade social. De acordo com (10), o Brasil é marcado historicamente por um modelo de desenvolvimento gerador de desigualdades sociais profundas, exclusão social e pobreza, o que leva a violações dos direitos humanos, inclusive o direito a alimentação. Sendo um construído histórico, segundo Silva (3), a pobreza e a fome estão relacionadas com as desigualdades sociais que caracteriza o país, com a desigualdade na distribuição de renda e também das oportunidades de inclusão social, gerando problemas como desemprego e fome.
Logo, pode-se entender que, as políticas públicas de alimentação e nutrição foram criadas para tentar sanar, ou ao menos diminuir o problema da fome, porém, aparentemente não resolvem as suas causas, que parecem ser estruturais, com raízes históricas e profundas.
As políticas públicas também podem ser classificadas quanto ao grau de intervenção, podendo ser estruturais ou compensatórias/emergenciais. As estruturais buscam intervir em toda a cadeia que gerou o problema, ou seja, tem a intenção de intervir nos determinantes sociais e justamente por isso costumam ser mais demoradas e requerem mais recursos na maioria dos casos. Já as políticas públicas emergenciais tentam amenizar o problema o mais rápido possível e interfere em fatores determinantes.
Ao que parece, as PPAN do país são de caráter compensatório ou emergencial, do que políticas públicas estruturais, ou seja, as mesmas estão tentando amenizar um problema e não o resolve-lo. Muitas vezes, parecem estarem mais voltadas para um assistencialismo e/ou clientelismo do que para a resolução de problemas. Logo, pode-se chegar à conclusão de que, o ideal é que ao resolver ou tentar ameninar a fome, estejam em vigor os dois tipos de políticas públicas, sendo a emergencial, que é paliativa, para tentar sanar ou amenizar o problema rapidamente e a estrutural para resolver o problema definitivamente.
A fome sempre foi um problema que assombrou o Brasil, mesmo com várias as políticas públicas de alimentação e nutrição em vigor. Porém, de acordo com a FAO, o Brasil tinha conseguido sair do mapa da fome no ano de 2014, mas infelizmente a saída do Brasil do Mapa da fome não durou muito tempo. Após instabilidade política no pais, crise econômica e até processo de impeachment o Brasil retornou novamente ao Mapa da Fome.
Acredita-se fortemente, que os desmontes ocorridos na última década nas políticas públicas de alimentação e nutrição no País, ajudou a fragilizar o cenário da fome no País.
Um exemplo, de acordo com Castro (11), foi a Assistência Técnica e Extensão Rural – ATER. A ATER desempenha um papel crucial na melhoria dos métodos de produção, processamento e venda no ambiente rural. Por meio desse serviço, são identificados os desafios enfrentados pelos agricultores e são sugeridas estratégias para aprimorar seus negócios, garantindo que possam continuar trabalhando no campo e realizar suas atividades agrícolas com sucesso. Segundo dados do Portal da Transparência, houve uma redução dos recursos orçamentários a partir de 2016, quando foram investidos R$ 280 milhões, um valor bem abaixo do que no ano anterior que foi de R$ 631 milhões (12).
Possivelmente, este fato prejudicou os agricultores que dependiam e precisavam do serviço da ATER e não conseguiam pagar por estes serviços, impactando na produção e comercialização dos gêneros alimentícios. Então, apenas em 2023, com um novo governo no poder, que parece então, ter um olhar maior para as causas sociais do País, e que o orçamento da ATER voltou a crescer, sendo de R$195,24 milhões em 2023 e de R$ 246 milhões em 2024.
Portanto, fica claro que, o tema insegurança alimentar e fome, é um tema complexo, logo, as soluções também acabam sendo complexas. Fazendo-se necessário, diversos programas, leis, conselhos, união da sociedade civil e governo, pesquisas e principalmente políticas públicas que estruturais, para que possam intervir nos determinantes socais que causam o problema da fome.
Quando se tem um olhar crítico e histórico sobre fome e políticas públicas de alimentação e nutrição no Brasil, até o momento, parece que, a política pública mais eficiente foi o Programa Fome zero, isso por este ter vários subprogramas, que combatiam a fome em várias frentes, como o PAA, Bolsa família, restaurantes populares e o programa 1 milhão de cisternas, além disso, o programa tentava trazer noção de cidadania aos brasileiros e tentava romper com as causas estruturais da fome, além de abranger um público amplo, desde pequenos agricultores até quem vive nas grandes cidades.
CONCLUSÃO
Observando as principais políticas públicas de alimentação do país, ao longo dos anos, percebe-se claramente o tamanho do problema e a necessidade de maior ampliação de todos os programas que estão em vigor, além da ruptura da estrutura social, que leva a todo esse ciclo de pobreza e desigualdade.
A fome é um problema grave e complexo e tem várias bases estruturais, logo a mesma não pode e não deve ser combatida somente com programa de transferência de renda, mas ter várias frentes diferentes de combate. Portanto, diante do cenário que se encontra a população brasileira, há uma grande necessidade de medidas emergenciais para que o país possa sair desta situação.
O desmonte de políticas públicas, como por exemplo, a extinção do CONSEA em
2019 e retomado em 2023, parece ter alavancado a situação de insegurança alimentar no Brasil, juntamente com cortes orçamentários a falta de atenção ao programa fome zero. A ampliação das políticas públicas de alimentação e nutrição, tanto emergenciais, para combater a situação com urgência, tanto as medidas estruturais, para combater a raiz do problema.
1.FAO, FIDA, UNICEF, PAM, OMS. O estado da segurança alimentar e nutricional no mundo 2023: urbanização, transformação dos sistemas agroalimentares e dietas saudáveis no continuum rural-urbano. Roma: FAO; 2023.
Universidade de São Paulo; 2019.
Brasília: Ministério da Saúde; 2011. pág. 7-29.
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O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - Brasil (CAPES).
O presente trabalho não possui conflito de interesse financeiro e/ou de afiliações.